2004年4月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,要用十年时间建成法治政府。到了2014年,法治政府的建设虽然取得了很大成就,但法治政府的目标总体上尚未实现,因此,力争在2020年建成法治政府。为了更好地建设法治政府,我们要对2004年至2014年建设法治政府的历史经验认真研究。我觉得,过去外部倒逼政府依法行政的体制、机制发力不够,而国际社会建设法治政府的经验表明,法治政府的建设不仅要靠政府拥有一支素质过硬的公务员队伍,而且要依靠外部倒逼政府依法行政的体制、机制和合力。
第一,党委组织部门要把领导干部依法行政的情况纳入每年的考核中。例如,行政诉讼出庭情况、履行法院判决情况、对行政败诉案件反映问题进行整改等情况。
第二,党委宣传部门要对领导干部行政诉讼出庭和执行法院判决情况予以宣传,形成督促依法行政的良好舆论氛围。可以选择典型案件通过媒体予以播报,让群众了解行政机关出庭表现；制作行政机关出庭情况分析报告,通过媒体向社会公布；选择具有典型性、代表性的人民法院关于行政机关的司法建议进行媒体报道,对行政机关、企事业单位等被建议单位形成压力。
第三,全国人大常委会要通过有关立法和修法,健全依法行政的制度。一是修改完善行政诉讼法关于行政机关负责人出庭的有关规定。新行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的制度规定,确立了原则,但又设有例外,导致其在实际操作中产生了许多问题。同时也没有对行政机关负责人应出庭而未出庭的法律后果作出相关规定。二是把有关司法建议纳入行政诉讼法。当下司法建议局限于法院“发现规范性文件不合法的”“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的”、不履行法院判决等情况,但从实践中看,这几种可以提出司法建议的情形只占了很小的比例。更多的司法建议不是针对妨碍司法的行为,而是审判执行中发现的被建议单位存在的制度漏洞、管理不善等问题。由于没有相应的法律依据,办案法官开展司法建议的动力和信心不足。因此,要利用修改法院组织法的契机,对司法建议范围作出明确定位。三是加强各级人大及其常委会对政府规范性文件的审查工作。但我们查阅各地人大常委会每年“两会”上的工作报告,很少看到有关审查政府规范性文件情况的报告。
第四,人民法院要通过行政诉讼和司法建议督促行政机关依法行政。对于无正当理由拒不出庭的行政机关负责人,人民法院可以向该行政机关或其上级行政机关发出司法建议书,说服行政机关负责人出庭应诉。要赋予主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制。主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价结果,可以通过司法建议发送行政机关,以便行政机关及其负责人全面了解出庭表现的客观效果,促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭系履职”的转变。同时还要把这些情况向党委组织部门和人大常委会进行通报,力争将司法建议的回复、落实情况纳入法治政府建设考核范围,推动司法建议成为每年“两会”代表委员的建议(提案)来源。
第五,人民检察院要通过行政公益诉讼和检察建议督促依法行政。一是积极开展行政公益诉讼。根据民事诉讼法第55条的规定,民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行政行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。二是加强行政执法与刑事司法衔接工作。在检察监督方面,检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的,应当提出检察建议；行政执法机关提出的立案监督建议,检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。在政府监督方面,政府应当对行政执法机关开展“两法衔接”工作进行检查考核。人大监督方面,“一府两院”应当向本级人大常委会报告“两法衔接”工作。为解决对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源这一难题,应建立“两法衔接”信息共享平台,实现对食药监、环保、卫生、盐务等重点行政执法领域的全覆盖。
我国依法行政是一项综合性工程。毛主席有句名言:外因是变化的条件,内因是变化的根据。我国的依法行政,既要有行政机关内部的自觉性,更要有党委、人大、法院、检察院等行政机关的外部倒逼机制。两者互相依存、缺一不可。因此,不能只有行政机关自己制定的依法行政纲要,还要有党委领导、人大主导、法院和检察院密切协作的依法行政的综合性纲要。
