检方提起公益诉讼“告民”也要“告官”

2016-06-19 09:58 北京青年报

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6月16日,湖北省人民检察院汉江分院对湖北省利川市五洲牧业有限责任公司污染环境损害社会公共利益案,依法提起民事公益诉讼。据报道,这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,湖北省检察机关提起的首例民事公益诉讼。

2014年10月,十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在北京、内蒙古、江苏、湖北、甘肃等十三个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点,检察机关提起公益诉讼工作正式启动。随后,部分试点地区出现检察机关提起公益诉讼的案例,如被称为“全国首例检察机关提起民事公益诉讼案”的江苏常州市人民检察院许建惠、许玉仙环境污染民事公益诉讼,被称为“全国首例检察机关提起环境公益民事诉讼案”的徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染公益诉讼,等等。这次湖北省检察机关提起的环境污染公益诉讼,尽管只是该省“首例”而非“全国首例”,但仍然算是一起检察机关提起公益诉讼的典型案例,对推动检察机关提起公益诉讼试点工作具有示范意义。

检察机关以主体身份提起公益诉讼,是检察机关作为国家法律监督机关的“宪法定位”的本质体现,是检察机关履行监督法律实施、维护公共利益职责的必然要求。2012年版民事诉讼法增设公益诉讼的条款,规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里的“法律规定的机关”,原本既可以包括环保、工商、国土等政府职能部门,也包括检察机关,但从环境污染、产品缺陷、土地强征等侵权事件的实际情况看,这些侵权行为之所以发生,往往与环保、工商、国土等部门履职不力、监管不严有关,因此,很难指望这些职能部门对侵权责任人提起公益诉讼。这种情况下,检察机关更有责任站出来,代表社会公众对侵权责任人提起公益诉讼。

正因为环境污染、产品缺陷等损害社会公益行为,往往与环保、工商等职能部门履职不力、监管不严有关,检察机关就损害社会公益行为提起的公益诉讼,既可以指向具体实施损害社会公益行为的单位和个人,也可以指向履职不力、监管不严的职能部门。简言之,检察机关提起公益诉讼,既可以“告民”,也可以“告官”,前者就是检察机关提起民事公益诉讼,后者就是检察机关提起行政公益诉讼。具体到某一起损害社会公共利益的行为,如果有关单位和个人是实施损害行为的主因,那么检察机关就应当“告民”;如果有关职能部门履职不力、监管不严对造成损害行为负有重大责任,那么检察机关就应当“告官”,或者在“告民”的同时一并“告官”。“告民”和“告官”都很重要,检察机关不可偏废。

以这次湖北省检察机关诉利川五洲牧业有限公司环境污染案为例,检察机关在履行侦查监督职责中发现,五洲牧业公司在五万头生猪标准化规模养殖场改扩建项目中,未按要求建设污水处理设施,未经环评验收即投入生产,造成地表水和地下水严重污染。环保部门先后4次责令该公司改正和给予行政处罚,但该公司对已造成的污染未采取任何修复治理措施,并在污水处理系统未经环保验收合格的情况下继续进行生产,致使社会公共利益仍处于受侵害状态。对此,检察机关在对该公司提起民事公益诉讼的同时,还应当对当地环保部门的履职行为进行调查,如果查实环保部门未能用尽监管执法手段,未能尽到法定监管执法责任,对社会公益仍处于受侵害状态须承担相应的责任,那么,检察机关也应当对当地环保部门提起行政公益诉讼,促使环保部门严格履行职责,通过环保部门向污染企业传导和施加更大的压力,以“告官”强化“告民”的法律效果和社会效果。

检察机关本身也是公权机关,其提起民事公益诉讼属于“官告民”,提起行政公益诉讼属于“官告官”。可以想见,“官告民”的难度一定小于“官告官”的难度,但“官告官”或许应当比“民告官”(一般的行政诉讼案件)容易一些。2014年10月,贵州金沙县人民检察院以行政不作为“怠于处罚”污染企业为由,将金沙县环保局推上被告席,成为“全国首例检察机关提起行政公益诉讼”。今年6月,甘肃酒泉肃州区人民检察院以不依法收回违规向企业发放的财政补助资金为由,将肃州区财政局推上被告席,成为“全国首例检察机关提起国有资产保护行政公益诉讼”。对检察机关“告官”公益诉讼之难应当有清醒的认识,但这些“首例”也让我们有了更积极的期待。

责任编辑:姜雪峰(QU0017)  作者:常武

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